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        1. 《法治時代》特稿 丨推進法治政府建設 打造法治化營商環境

          2024年04月02日 來源:法治時代雜志 作者:莫于川

          作者:莫于川,中國人民大學法學院二級教授、博士生導師、中國法學會行政法學研究會顧問。

          來源:《法治時代》雜志2024年第2期

           

          推進法治政府建設,打造法治化營商環境,促進高質量發展,是很長一段時間以來的社會熱點和高頻詞;而建設法治政府是優化營商環境、促進高質量發展的根本舉措,這是此項基本方針政策的邏輯關系,此問題值得討論,在縣域法治化營商環境創新發展進程中應當予以關注和踐行。

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          一、建設法治政府有助于依法優化營商環境

          2022年10月,黨的二十大報告專門提出并論述了什么是高質量發展以及如何實現高質量發展的問題;數月后,2023年3月召開的全國“兩會”,與會的全國人大代表和全國政協委員都特別強調高質量發展的重要性,一致認為中國特色社會主義現代化建設新征程,一定要通過多方面的推動、實施、提升,壯大我國的經濟實力、科技實力和綜合國力。

          2023年3月13日,十四屆全國人大一次會議舉行閉幕會,習近平總書記發表重要講話,再次強調和論述高質量發展問題:“在強國建設、民族復興的新征程,我們要堅定不移推動高質量發展。要完整、準確、全面貫徹新發展理念,加快構建新發展格局,深入實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略,著力提升科技自立自強能力,推動產業轉型升級,推動城鄉區域協調發展,推動經濟社會發展綠色化、低碳化,推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長,不斷壯大我國經濟實力、科技實力、綜合國力?!?/span>

          人大代表和政協委員們認為,要實現高質量發展,必須優化營商環境。讓市場主體能夠正當追求合法權益,從而獲得穩健發展,這就需要依法打造良好的營商環境。遵循和踐行這樣一種邏輯關系、這樣一種方針、這樣一種愿景,可讓我國的長期發展目標,比如說“十四五”“2035年遠景目標”“第二個百年奮斗目標”,能夠有更強大的動力、更穩健的發展。因此,提出優化營商環境、推動高質量發展的意義特別重大。而要實現這些長期發展目標,需要法治來保障,特別是行政法治保障,也就是必須努力建設法治政府。

          出席2023年全國“兩會”的人大代表和政協委員們形成的共識,可概括為如下五點:一是高質量發展需要良好的營商環境,因此需要扎實推進依法行政、加快建設法治政府以提供法治保障,由此進路方能促進高質量發展;二是具有促進發展、市場監管等職能并擁有行政執法權的政府機關,承擔著優化營商環境的重責,同時本身也是特別重要的營商環境因素,必須塑造成積極因素和主導力量;三是在新時代新征程新階段,必須依法依規處理好政企(企業)關系、政市(市場)關系、政事(事業單位)關系、政社(社會)關系,這是基本要求和抓手;四是構建“親清”新型政商關系,是優化營商環境的主要標準和抓手,是加強和改進新經濟主體保護工作的一個關鍵;五是現代市場經濟是法治經濟,具有公正和平等的鮮明品格,這樣的經濟形態才有堅韌而持續長遠的發展動力。

          二、建設法治政府優化營商環境需觀念更新

          觀念更新是建設法治政府的形而上層面的努力要義。那么,觀念更新包括什么內容?簡言之,觀念更新應當包括憲法至上、尊重人權、行政權限、行政民主、行政服務、政府誠信、行政公開、程序法治、接受監督、權利救濟等重要觀念。

          從既往經驗看,要樹立現代法治觀,至少需要從如下六個視角加以觀察解讀,其與創新、協調、綠色、開放、共享等治國理政五大發展理念相一致,這就是:一是時代視角——精細化、綠色化、高效化的法治發展;二是政治視角——以人為本、服務為先、開放透明的法治發展;三是經濟視角——注重成本、效率、風險、持續發展的法治發展;四是社會視角——注重熵增現象與減熵措施,以及協調、參與、合作共治的法治發展;五是方法視角——創新方法、剛柔并濟、以柔為主的法治發展;六是文化視角——重視行政領域形而上的法治文化建設,由此推進法治發展。

          由此可見,當代中國的法治建設正從粗放、粗糙、簡單增量階段,逐步進入精細化、民主化、高效化的發展階段。我國行政法治轉型發展也呈現出三大趨勢:一是集權型轉向民主化的發展趨勢,這是以內在為主的法治發展;二是粗放型轉向精細化的發展趨勢,這是以外在為主的法治發展;三是他山型轉向中國化的發展趨勢,這是以實用為主的法治發展。也即,與計劃經濟體制相聯系的集權行政、人治行政,已逐漸演進為與社會主義市場經濟相聯系的協商行政、法治行政,這是最根本、內在和深刻的法治發展演進。

          2014年10月黨的十八屆四中全會決定(也即《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》)及其后多個綱要文件,都強調了依法執政首先和關鍵是依憲執政,其重要意涵有三:一是要求樹立憲法權威;二是強調要堅持改革開放取得的成果和明確的路向;三是強調要更清晰地確立執政黨在國家政治和社會生活中的特殊地位、權力和作用?!吨腥A人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)序言是公認有效力的,它規定了執政的中國共產黨在國家政治生活中的地位及其行使的新型的國家公權力——領導權。2018年3月修憲,在《憲法》第1條第2款增加了“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。中國特色社會主義法治現代化理論認為,在國家公權力體系中,包括立法權、行政權、監察權、司法權;同時,還包括中國特色法治體系中的執政黨所擁有和行使的領導權,參政黨所擁有和行使的協商權。這就體現出中國特色國家公權力體系的特殊性、復雜性。

          為汲取歷史教訓、避免重蹈覆轍,在認識和解決改革與法治的緊張關系過程中,必須首先注重解決憲法至上,對重大公權力行使過程進行合憲性審查,將公權力行為納入法治軌道等問題。我國現行的《憲法》來之不易,總共52條修正案更是在深入改革開放過程中陸續推出的,具有深刻的時代烙印,可謂我國改革開放、經濟社會發展、法治進步的一個縮影。例如,通過修憲強力推出的法治國家入憲、社會主義市場經濟入憲、非公有制經濟入憲、人權保障入憲等重大修正案,及時有力地回應了我國經濟政治改革和民主法治發展的深切呼喚,宣導了打破壟斷、約束權力、注重平等、尊重人權、保護權利、鼓勵公開等法律價值追求,具有非常豐富的法治內涵,直觀地描述了推動依法治國、建設法治國家的法治夢想,其內核是推動依憲治國、建設法治國家。

          以上論述的內容、理論、方針,它們有沒有憲法基礎?不言而喻是有的。這里特別要提到管理權、監督權、平等權、選舉和被選舉權、社會權以及知情權、自由權,它們在我國《憲法》第2條、第41條等條款中都有明確規定,具有扎實的憲法基礎。這些憲法基礎,體現了全過程人民民主的公眾參與、國家和社會治理以及政府治理的基本依據。

          三、以制度創新推進依法行政優化營商環境

          如上所述,我國的公權力組織體系正在發生變化,值得關注。國家公權力一般分為幾種權力,分別由不同的機關來行使,這就是立法權、行政權、司法權,分別由立法機關、行政機關、司法機關來行使。原先的監察權是作為一種行政權,行使此種行政監察權的是行政監察機關,它在法理上是政府的一個部門。2018年黨和國家機構改革后,我國修改了《憲法》,進行了監察體制改革,推出了《中華人民共和國監察法》,增加了并列的一種國家公權力——與立法權、行政權和司法權并列的國家監察權;同時,行使國家公權力的一般機構也增加為立法機關、行政機關、監察機關和司法機關,演變成這樣一種新型的公權力組織體系。

          也因此,其中特別關鍵的一個部分,或者說最核心的一個部分,就是要通過制度創新加強監督和救濟,更有力地保障依法行政、建設法治政府。這里需要提到幾種需要注重的環節、要素,或者說一些制度改革的模式。比如說,集中監督,監察委就是一種集中監督;比如說,特定問題調查,權力行使方式有人民代表大會的特定問題調查委員會,這樣的制度可以充分運用起來;比如說,完善執法問責機制,積極采用協調、調解、和解的方式來解決爭議;比如說,充實公益訴訟的主體,不單是民事的公益訴訟要向社會主體開放,行政的公益訴訟也不能只是檢察機關擔任原告,一些社會組織若具備一定的條件也應該賦予其支持訴訟的職權和職責,同時賦予其擔任公益訴訟原告的資格,或者說讓他們履行支持訴訟或作為原告起訴的職責,這樣有助于更合理有效地處理公益和私益的關系。按現有規定,社會組織還不能作為原告參加公益行政訴訟,目前只是檢察機關作為主體,但此過渡應當加快步伐,這也是加強制度保障必須提出的。此外,行政道歉制度、行政補償制度、行政和解制度等,目前還不夠完善,尚屬短板,急需加強。加強監督救濟制度創新,更有利于推進依法行政,營商環境就能得到更優化、更有力的保障,從而促進高質量發展。

          監督制度改革創新以后帶來的變化,從行政機關內部監督形態的行政監察機關,變成了并行的一種國家監察機關,監察機關與黨的紀委合署辦公,形成強大的合力,能夠加強對公權力行使機構的監督,有助于提高廉政水平,加大反腐力度,促使社會風清氣正。當然,監察體制改革后,公權力的監督救濟也出現一些新難題,最主要的就是因為要素很多、情況復雜,這樣一種復雜的社會關系和法律關系,使得公權力本身受監督的問題更加突出,監督者怎樣受到有效監督這個難題更加凸顯,所以需要更新觀念、創新制度。

          在中國式法治現代化、積極打造法治政府的背景下,監督制度改革創新要點至少可概括為如下八個方面:一是推行集中監督模式(如設立各級監察委);二是實施特定問題調查;三是完善執法問責機制(干預案件的記錄、問責);四是積極采用協調、調解、和解方式解決行政爭議(民事、行政、刑事賠償案件已廣泛運用);五是充實公益訴訟主體(檢察機關和社會組織都作為原告或支持訴訟,辨識公益與私益的關系);六是完善行政道歉制度;七是完善行政補償制度(應增加國家補償立法,包括修改《中華人民共和國國家賠償法》等);八是完善行政復議制度(修改后的《中華人民共和國行政復議法》增加了復議制度與監察制度相協調、相連接的機制)。

          學習貫徹黨的二十大精神任重道遠,必須努力發展全過程人民民主,扎實推進依法行政,加快建設法治政府,才能優化營商環境,從而實現高質量發展。在新時代新征程,特別是在縣域法治化營商環境創新過程中,應通過政府治理創新依法規范行政權力,切實保障公民權利,從法治基礎上優化營商環境,促進高質量發展與社會穩定,通過中國式法治現代化實現執政黨和人民政府的初心使命。

           

          本文是作者在首屆縣域法治化營商環境創新論壇上的主旨發言,內容系中國人民大學科研基金項目持續支持計劃“中國式現代化視野中的現代行政法治理論與程序制度創新”(項目號17XNL010)的階段成果。

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